浅谈超期羁押的成因及对策

蔡仕强


　　超期羁押是指由于办案单位在诉讼活动中没有遵守法律规定的期限而违法将犯罪嫌疑人、被告人超期限羁押所造成的违法现象。它在很大程度上违背了立法精神，破坏了刑事诉讼的正常程序，妨碍了公正司法，同时对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权构成了侵害，严重地侵犯了在押人员的合法权益。造成既不能及时有效地打击和惩处犯罪，又不利于监管场所的安全与稳定。因此，如何正确认识超期羁押的成因及采取相应的措施加以防范和纠正，成为摆在司法机关面前亟待解决的一个重大课题。本文就检察机关如何充分发挥检察职能，公正司法，切实解决这一问题，提出一些粗浅的看法。

一、超期羁押的主要原因

　　修改后的《刑事诉讼法》明确规定了法定诉讼期限，各地检察机关也把解决超期羁押问题作为执法监督的重点，积极采取措施，强化监督，收到一定成效。但是由于种种原因，超期羁押问题仍然存在，这既违反了刑事诉讼法，也侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。从实践中看，造成超期羁押的原因，主要有以下几种：

　　1、办案人员依法办案意识不强，没有及时、准确、合法地处理案件。个别办案人员思想认识不足，“重实体，轻程序”，按图索骥，只注重案件事实和质量，认为只要把案件查清楚，在事实认定和定罪量刑上不出问题就行了，羁押的时间反正可以折抵刑期，而忽视了执法的严肃性和对被羁押人员权益的保护。因此，将案件搁置不管或忙于其他案件，超法定时限也不结案，不发执行通知，以致造成在押人员在看守所超期羁押或无辜羁押，无人过问，久拖不决。另外，个别办案人员素质差，工作不负责任也造成案件超期办结，《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪，个别办案人员业务素质较低，先入为主，头脑中抱着犯罪嫌疑人、被告人“进门三分罪”的错误观念，重视有罪证据，忽视无罪或者罪轻证据，不能分清犯罪嫌疑人、被告人与罪犯的界限，认为超过一点期限也无所谓，造成停案不办，超期关押，在社会上和人民群众中产生不良影响。

　　2、一些“问题”案件处理不当导致超期羁押的发生。公正司法，一个极为重要的内容在于“法律面前人人平等”，主观随意断案的后果必将使司法公正成为一句空话。因此，办案人员对一些由于客观原因造成的“问题”案件的审理极为谨慎，以免节外生枝。于是将这些案件相互交流，集思广益，看似人人负责，实际上人人都不敢负责。“问题”案件主要有：主要犯罪事实不清，证据不足，需要多次退回补充侦查的案件；团伙作案中部分犯罪嫌疑人、被告人未归案影响到其他案犯审理的案件：同案犯多，涉及面广，案情复杂的案件；流窜作案，取证困难的案件；公检法三家在证据、事实和适用法律上出现分歧，对案件处理持不同意见的案件；司法机关在管辖、受理上互相推诿的案件；司法机关内部请示或上诉，上级部门未能及时批复或裁定的案件。等等。这类案件往往因案情重大，改变强制措施担心放纵了犯罪，捕判又心中无数，所以办案单位互相扯皮，互相推诿，无法在法定期限内结案，造成超期羁押。

　　3、地方财政困难，办案经费紧缺，造成案件超时限。超期羁押问题是当前人民群众反映比较强烈的司法腐败现象，影响了人民群众对公正司法的信任程度。要取信于民，必须是及时办准办好案件，震慑犯罪，维护稳定。而这一切都离不开大量人力物力的投入。但是，一些经济欠发达地区，办案经费仅靠地方财政拔款，而一些地方财政困难，连发放工资都难以维持，更谈不上加大办案经费投入，即使地方党委政府有心“倾斜”，也只是杯水车薪，不能从根本上解决办案经费不足的问题，致使司法机关办案经费紧张，给依法结案带来很大困难。这一点在侦办疑难复杂案件和追捕在逃犯时更加暴露无遗。“巧妇难为无米之炊”，司法机关面广事杂，捉襟见肘的经费安排，对一些财力投入较大的案件显得力不从心。这些案件往往跨地区、涉及人员多、取证量大，办案机关无法在法定期限内结案，导致超期羁押。

　　4、监督滞后，监督的力度不够。检察机关是国家的法律监督机关。检察机关对超期羁押问题进行法律监督的职责主要由监所检察部门承担。监所检察部门近年来在催办案件，纠正超期羁押方面做了大量工作，也取得了一定成效。但是，由于一些监所部门人力少，只设置一、二名检察干部，虚有其名，根本无法正常开展业务，人员较多的监所检察部门也是只监督，不办案，办案与执法相脱节，严重影响到监督效果。从总体上来讲，检察机关监督力度远远不够，大多数催办只是口头上讲一讲，至于对方是否采纳并纠正，没有具体的约束力，因而出现了办案单位对催办意见置若罔闻、不予重视的情况，致使检察机关的监督显得软弱无力。

二、重视解决超期羁押问题，努力维护公正司法

　　近年来，各级检察机关依照宪法和法律赋予的法律监督权，对超期羁押的违法现象多次进行清理整顿、专项治理等监督活动，超期羁押问题得到一定程度缓解，但仍时有发生，不能掉以轻心。我们认为应从以下几个方面着手解决这一顽症：

　　1、统一思想，提高对超期羁押危害性的认识。要提高办案人员的思想认识，尤其是要提高司法部门各级领导的认识。从保护人权的高度来看待超期羁押问题，切实从思想上树立起实体与程序并重、实体与时限并重、打击与保护并重的执法观念。充分认识到超期羁押是一种严重侵犯公民人身权利的违法行为，这一问题是否得到解决，将直接影响到党和政府在人民群众中的威信。我们要敢于面对这一问题，只要我们各级领导和办案人员都能正视这个问题，超期羁押现象是不难杜绝的。“两高一部”对因超期羁押引起的法律后果也作出了规定：办案机关超期羁押犯罪嫌疑人、被告人，经上级机关或人民检察院提出纠正意见后，在一个月内不予纠正的或者在超期羁押期间造成被羁押人员伤残、死亡或其他严重后果的，应当追究办案机关负责人和直接责任人的责任。我们认为对那些因工作责任心不强而造成违法超期羁押的办案人员，要给予一定的纪律处分。造成国家赔偿的，还要给予一定的经济处罚。

　　2、公正执法，严格办案。根据刑诉法第124、126、127第的规定，办案的期限，一般侦查终结不得超过二个月；凡属于案情复杂的，经上级检察机关批准可延长一个月；对符合刑诉法第126条规定的4种案件和对犯罪嫌疑人可能判处10年有期徒刑以上刑罚的，可延长二个月。我们应当强调办案的期限，不能一个案子久拖不决。一是要严格执行换押制度，按照“两高一部”1999年83号文件《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》的有关规定，切实理顺制度，严格遵守。对于不换押、不及时换押的一律作超期羁押处理，看守所不予提审。二是严格依法办案，切实落实刑诉法和中政委1999年22号文件《关于严格依法办案坚决纠正超期羁押问题的通知》和“两高一部”的有关规定。只要采取强制措施超过法定期限，就必须要对犯罪嫌疑人、被告人予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施。三是对那些久拖不决的“问题”案，要完善联席会议制度，公检法三家加强沟通，互相协调，统一认识，不纠缠枝节问题，尽快将案件办结，保证案件在各个诉讼环节上畅通。

　　3、积极争取各方支持，加大办案经费投入。政法机关要积极争取各级党委、政府对超期羁押问题的高度重视，从而对办案机关为杜绝超期羁押现象而在人力、财力上给予大力支持，充实办案力量，不断更新侦查、审查技术设备，提高办案效率。特别是加大对监管场所的基础设施建设的投入，完善看守所和驻所检察室办公设施，并根据被关押人员的数量及时扩建羁押场所。政法机关要加强后勤保障体系，努力解决资金问题，开源节流，履行节约，计划用好每一分钱，把有限的政法经费尽量用到办案中去。

　　4、监所检察部门要加大对超期羁押监督的力度。修改后的刑诉法第七十五条对超期羁押问题专门作出了明确的规定：“犯罪嫌疑人、被告人……对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施超过法定期限的，有权要求解除强制措施。人民法院、人民检察院或者公安机关对被采取强制措施超过法定期限的犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施”。这一规定，不但给公检法三机关在办理刑事案件中提出了更高的要求，而且也为检察机关在实施法律监督过程中提供了明确的法律依据。监所检察部门应从三个方面抓好超期羁押问题的监督工作：一是未雨绸缪，实行提前告知制度。把预防超期羁押作为监所检察工作重点之一，对于羁押在看守所的犯罪嫌疑人，如果看守所没有在法律规定期限内收到移送报捕通知书或换押证，监所检察人员应向办案单位发出防止超期羁押预告通知书，提示其抓紧在法定期限内结案。二是登记催办，个案跟踪。驻所检察室要坚持案件诉讼时效登记制度，做好在押人犯在侦查、起诉、审制三个阶段羁押期限的登记，同时对复杂疑难、久押未决的案件实行个案跟踪办法，掌握诉讼全过程，做到心中有数。三是清查核对，限期纠正。对一些超期羁押和即将超法定办案期限的案件，除督促看守所及时发出催办通知书外，监所检察部门要经常到各办案单位清查核对，敦促抓紧审理，对已超期的，不能只停留于口头催办或书面催办的形式上，应郑重其事地向办案单位发出“纠正违法通知书”，限期进行纠正。

五华县人民检察院 蔡仕强
二O一0年一月

国务院办公厅


国务院办公厅关于印发工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知

国办发[2008]72号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

《工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定》已经国务院批准，现予印发。

国务院办公厅
二〇〇八年七月十一日

工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定

根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发[2008]11号），设立工业和信息化部，为国务院组成部门。

一、职责调整

（一）将国家发展和改革委员会的工业行业管理和信息化有关职责划给工业和信息化部，具体包括：研究提出工业发展战略，拟订工业行业规划和产业政策并组织实施；指导工业行业技术法规和行业标准的拟订；按国务院规定权限，审批、核准国家规划内和年度计划规模内工业、通信业和信息化固定资产投资项目；高技术产业中涉及生物医药、新材料等的规划、政策和标准的拟订及组织实施；组织领导和协调振兴装备制造业，组织编制国家重大技术装备规划，协调相关政策；工业日常运行监测；工业、通信业的节能、资源综合利用和清洁生产促进工作；对中小企业的指导和扶持；国务院减轻企业负担部际联席会议的日常工作；国家履行《禁止化学武器公约》、稀土行业发展、盐业行政管理、国家医药储备管理的工作，管理国家烟草专卖局的职责。

（二）将原国防科学技术工业委员会除核电管理以外的职责划给工业和信息化部。其中组织协调武器装备科研生产的重大事项、保障军工核心能力建设等职责划给国家国防科技工业局。

（三）将原信息产业部的职责划给工业和信息化部。其中军工电子管理职责划给国家国防科技工业局。有关邮政管理职责划给国家邮政局，国家邮政局改由交通运输部管理。

（四）将原国务院信息化工作办公室的职责划给工业和信息化部。

（五）推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，推进军民结合、寓军于民，促进工业由大变强，加快推进国家信息化建设。

二、主要职责

（一）提出新型工业化发展战略和政策，协调解决新型工业化进程中的重大问题，拟订并组织实施工业、通信业、信息化的发展规划，推进产业结构战略性调整和优化升级，推进信息化和工业化融合，推进军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系建设。

（二）制定并组织实施工业、通信业的行业规划、计划和产业政策，提出优化产业布局、结构的政策建议，起草相关法律法规草案，制定规章，拟订行业技术规范和标准并组织实施，指导行业质量管理工作。

（三）监测分析工业、通信业运行态势，统计并发布相关信息，进行预测预警和信息引导，协调解决行业运行发展中的有关问题并提出政策建议，负责工业、通信业应急管理、产业安全和国防动员有关工作。

（四）负责提出工业、通信业和信息化固定资产投资规模和方向（含利用外资和境外投资）、中央财政性建设资金安排的意见，按国务院规定权限审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目。

（五）拟订高技术产业中涉及生物医药、新材料、航空航天、信息产业等的规划、政策和标准并组织实施，指导行业技术创新和技术进步，以先进适用技术改造提升传统产业，组织实施有关国家科技重大专项，推进相关科研成果产业化，推动软件业、信息服务业和新兴产业发展。

（六）承担振兴装备制造业组织协调的责任，组织拟订重大技术装备发展和自主创新规划、政策，依托国家重点工程建设协调有关重大专项的实施，推进重大技术装备国产化，指导引进重大技术装备的消化创新。

（七）拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策，参与拟订能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划，组织协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备、新材料的推广应用。

（八）推进工业、通信业体制改革和管理创新，提高行业综合素质和核心竞争力，指导相关行业加强安全生产管理。

（九）负责中小企业发展的宏观指导，会同有关部门拟订促进中小企业发展和非国有经济发展的相关政策和措施，协调解决有关重大问题。

（十）统筹推进国家信息化工作，组织制定相关政策并协调信息化建设中的重大问题，促进电信、广播电视和计算机网络融合，指导协调电子政务发展，推动跨行业、跨部门的互联互通和重要信息资源的开发利用、共享。

（十一）统筹规划公用通信网、互联网、专用通信网，依法监督管理电信与信息服务市场，会同有关部门制定电信业务资费政策和标准并监督实施，负责通信资源的分配管理及国际协调，推进电信普遍服务，保障重要通信。

（十二）统一配置和管理无线电频谱资源，依法监督管理无线电台（站），负责卫星轨道位置的协调和管理，协调处理军地间无线电管理相关事宜，负责无线电监测、检测、干扰查处，协调处理电磁干扰事宜，维护空中电波秩序，依法组织实施无线电管制。

（十三）承担通信网络安全及相关信息安全管理的责任，负责协调维护国家信息安全和国家信息安全保障体系建设，指导监督政府部门、重点行业的重要信息系统与基础信息网络的安全保障工作，协调处理网络与信息安全的重大事件。

（十四）开展工业、通信业和信息化的对外合作与交流，代表国家参加相关国际组织。

（十五）承办国务院交办的其他事项。

三、内设机构

根据上述职责，工业和信息化部设24个内设机构：

（一）办公厅。

负责机关文电、信息、安全保卫、保密、信访等工作；负责机关日常工作的协调和督查；承担政务公开、新闻发布等工作。

（二）政策法规司。

研究新型工业化的战略性问题；组织研究工业、通信业、信息化发展的战略，提出政策建议；组织起草工业、通信业和信息化法律法规草案和规章；负责机关有关规范性文件的合法性审核工作；承担相关行政复议、行政应诉工作；承担重要文件起草工作。

（三）规划司。

组织拟订工业、通信业和信息化发展战略、规划；提出工业、通信业和信息化固定资产投资规模和方向（含利用外资和境外投资）、中央财政性建设资金安排的建议；承担固定资产投资审核的相关工作。

（四）财务司。

编报部门预决算和管理资金的使用；组织实施内部审计和绩效检查；提出行业财税、价格、金融等政策建议；负责机关财务、资产管理等工作。

（五）产业政策司。

组织拟订工业、通信业产业政策并监督执行，提出推进产业结构调整、工业与相关产业融合发展及管理创新的政策建议；拟订和修订产业结构调整目录的相关内容，参与投资项目审核；制定相关行业准入条件并组织实施，会同有关方面实施汽车、农药的准入管理事项。

（六）科技司。

组织拟订并实施高技术产业中涉及生物医药、新材料、航空航天、信息产业等的规划、政策和标准；组织拟订行业技术规范和标准，指导行业质量管理工作；组织实施行业技术基础工作；组织重大产业化示范工程；组织实施有关国家科技重大专项，推动技术创新和产学研相结合。

（七）运行监测协调局。

监测分析工业、通信业日常运行，分析国内外工业、通信业形势，统计并发布相关信息，进行预测预警和信息引导；协调解决行业运行发展中的有关问题；承担应急管理、产业安全和国防动员相关工作。

（八）中小企业司。

承担中小企业发展的宏观指导，会同有关方面拟订促进中小企业发展和非国有经济发展的相关政策和措施；促进对外交流合作，推动建立完善服务体系，协调解决有关重大问题。

（九）节能与综合利用司。

拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策，参与拟订能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划和污染控制政策，组织协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备、新材料的推广应用。

（十）安全生产司。

指导工业、通信业加强安全生产管理，指导重点行业排查治理隐患，参与重特大安全生产事故的调查、处理；负责民爆器材的行业及生产、流通安全的监督管理。

（十一）原材料工业司（国家履行《禁止化学武器公约》工作办公室）。

承担钢铁、有色、黄金、稀土、石化（不含炼油）、化工（不含煤制燃料和燃料乙醇）、建材等的行业管理工作；研究国内外原材料市场情况并提出建议；承担国家履行《禁止化学武器公约》的组织协调工作；承担农业化学物质行政保护有关工作。

（十二）装备工业司。

承担通用机械、汽车、民用飞机、民用船舶、轨道交通机械制造业等的行业管理工作；提出重大技术装备发展和自主创新规划、政策建议并组织实施；依托国家重点工程建设协调有关重大专项的实施，推进重大技术装备国产化；指导引进重大技术装备的消化创新。

（十三）消费品工业司。

承担轻工、纺织、食品、医药、家电等的行业管理工作；拟订卷烟、食盐和糖精的生产计划；承担盐业和国家储备盐行政管理、中药材生产扶持项目管理、国家药品储备管理工作。

（十四）军民结合推进司。

提出军民两用技术双向转移、军民通用标准体系建设等军民结合发展规划，拟订相关政策并组织实施，推进相关体制改革。

（十五）电子信息司。

承担电子信息产品制造的行业管理工作；组织协调重大系统装备、微电子等基础产品的开发与生产，组织协调国家有关重大工程项目所需配套装备、元器件、仪器和材料的国产化；促进电子信息技术推广应用。

（十六）软件服务业司。

指导软件业发展；拟订并组织实施软件、系统集成及服务的技术规范和标准；推动软件公共服务体系建设；推进软件服务外包；指导、协调信息安全技术开发。

（十七）通信发展司。

协调公用通信网、互联网、专用通信网的建设，促进网络资源共享；拟订网络技术发展政策；负责重要通信设施建设管理；监督管理通信建设市场；会同有关方面拟订电信业务资费政策和标准并监督实施。

（十八）电信管理局。

依法对电信与信息服务实行监管，提出市场监管和开放政策；负责市场准入管理，监管服务质量；保障普遍服务，维护国家和用户利益；拟订电信网间互联互通与结算办法并监督执行；负责通信网码号、互联网域名、地址等资源的管理及国际协调；承担管理国家通信出入口局的工作；指挥协调救灾应急通信及其它重要通信，承担战备通信相关工作。

（十九）通信保障局。

组织研究国家通信网络及相关信息安全问题并提出政策措施；协调管理电信网、互联网网络信息安全平台；组织开展网络环境和信息治理，配合处理网上有害信息；拟订电信网络安全防护政策并组织实施；负责网络安全应急管理和处置；负责特殊通信管理，拟订通信管制和网络管制政策措施；管理党政专用通信工作。

（二十）无线电管理局（国家无线电办公室）。

编制无线电频谱规划；负责无线电频率的划分、分配与指配；依法监督管理无线电台（站）；负责卫星轨道位置协调和管理；协调处理军地间无线电管理相关事宜；负责无线电监测、检测、干扰查处，协调处理电磁干扰事宜，维护空中电波秩序；依法组织实施无线电管制；负责涉外无线电管理工作。

（二十一）信息化推进司。

指导推进信息化工作，协调信息化建设中的重大问题，协助推进重大信息化工程；指导协调电子政务和电子商务发展，协调推动跨行业、跨部门的互联互通；推动重要信息资源的开发利用、共享；促进电信、广播电视和计算机网络融合；承办国家信息化领导小组的具体工作。

（二十二）信息安全协调司。

协调国家信息安全保障体系建设；协调推进信息安全等级保护等基础性工作；指导监督政府部门、重点行业的重要信息系统与基础信息网络的安全保障工作；承担信息安全应急协调工作，协调处理重大事件。

（二十三）国际合作司（港澳台办公室）。

承担对外和对港澳台合作与交流相关事务；负责外事工作。

（二十四）人事教育司。

负责机关和直属单位的人事管理、机构编制、队伍建设等工作；管理直属高校。

机关党委 负责机关和在京直属单位的党群工作。

离退休干部局 负责机关离退休干部工作，指导直属单位的离退休干部工作。

四、人员编制

工业和信息化部机关行政编制为731名（含两委人员编制13名，援派机动编制1名，离退休干部工作人员编制118名）。其中：部长1名，副部长4名；司局级领导职数103名(含总工程师2名、总经济师1名，机关党委专职副书记3名，离退休干部局领导职数7名)。

五、其他事项

（一）工业和信息化部作为行业管理部门，主要是管规划、管政策、管标准，指导行业发展。要坚持政企分开的原则，不干预企业生产经营活动。充分发挥行业协会和社会中介组织的作用。

（二）工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子，代表国家参加国际航天组织、国际原子能机构及其他政府间国际组织和有关活动，履行有关职责。委托国家国防科技工业局承办国务院中央军委专门委员会的有关工作。

（三）炼油、煤制燃料和燃料乙醇的行业管理由国家能源局负责，其他石油化工和煤化工的行业管理由工业和信息化部负责。

（四）管理国家国防科技工业局、国家烟草专卖局。

（五）原信息产业部在31个省、自治区、直辖市设置的通信管理局划给工业和信息化部，实行垂直管理，行政编制500名。

（六）原信息产业部所属事业单位和原国防科学技术工业委员会的北京航空航天大学等7所直属高校，国家发展和改革委员会的中小企业对外合作协调中心、中国机电设备招标中心、中国机电设备成套服务中心由工业和信息化部管理。其他所属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定。

六、附则

本规定由中央机构编制委员会办公室负责解释，其调整由中央机构编制委员会办公室按规定程序办理。