关于在农村开展法律援助工作的几点思考

北京市通州区司法局永乐店司法所 王 晨


法律援助制度是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则、保障公民享有平等公正的法律保护、完善社会保障制度、健全人权保障机制的一项重要法律制度。《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》等法律都对法律援助制度作了明确的规定，为这一制度的建立和实施奠定了法律基础。1997年5月26日，司法部法律援助中心及中国法律援助基金会正式成立；2003年9月1日，中华人民共和国国务院令第３８５号颁布的《法律援助条例》正式生效施行。据统计，至2003年底，全国共办理各类法律援助案件80多万件，解答法律咨询600余万人次，有近97万人通过法律援助维护了自身的合法权益。 法律援助给中国老百姓带来了福音，受到群众的普遍欢迎，越来越多的人们投入法律援助事业，为我国法治建设的进程增添了人性化的关怀与温暖，在国际上树立了我国保障司法公正和维护人权的良好形象。中国法律援助事业呈现出良性的发展态势，前景十分美好。
作为一名基层法律工作者，笔者学习了法律援助的相关知识，也曾经办理过法律援助案件，在平时的工作中积累了一定的经验，产生了在农村进行法律援助工作的一些看法和认识，以下笔者将结合农村的现实状况对在农村开展法律援助工作的意义、问题、对策进行论述，与大家一同交流。
一、在农村开展法律援助具有重大的现实意义。
在我国，法律援助的对象主要是生活比较贫困的群众和一些特殊社会群体，所以笔者认为法律援助工作的重心应该放在农村，援助对象的重点要针对农民，原因有以下三点：
1、农村的贫困人口多。
我国13亿人口，9亿在农村，通过查看数据可以得知，农村的经济发展远远落后于城市，农村的生活水平和农民的人均收入都是比较低的，经济的落后使得教育水平无法提高，从而导致农民整体的科学文化素质和精神道德素质不高。以笔者工作的永乐店镇为例，永乐店镇地处北京市最东南端，经济发展较为落后，截止到现在全镇常驻人口30000余人，拥有农村低保户781人，人均年纯收入不到7000元，大多数农民都过着穷苦日子。有很大一部分前来咨询的农民都不愿意诉讼解决，笔者通过调查发现，其中因为怕伤和气的占30%，认为打官司很没面子的占6%，而有64%的人是由于家里穷不愿意再额外拿出一笔钱去打官司。随着物价的上涨以及诉讼成本的提高，这个问题显得尤为突出。
2、符合法律援助范围的案件多。
由于历史习惯、观念意识、经济发展等诸多原因的影响，发生在农村或农民身上的案件有许多属于法律援助案件的范围。比如，在农村，每个家庭普遍都有两个孩子以上，有的甚至达到五、六个，孩子多导致家庭贫困，孩子长大成家后，由于文化素质不高或因为贫困、子女之间的矛盾就产生了对老人的赡养问题。笔者在2004年承办的一个索要赡养费的法律援助案件就是因为老人的两个儿子都不尽赡养义务，其中大儿子同意赡养，但前提是二儿子也必须承担赡养义务，否则他也不赡养老人；二儿子则因为贫穷拒绝赡养老人。最终老人一气之下将两个儿子告上了法庭，用法律武器维护了自身的权益。在农村像这种请求给付赡养费、抚养费的案件为数不少。另外，现在不可忽视的一个问题就是农民工的权益保障。拖欠农民工工资、工作条件恶劣及安全措施不当导致农民工因工受伤的情况层出不穷，在大多数情况下农民工是无助的，这时候为他们提供法律援助无疑是雪中送炭。
3、在农村加强开展法律援助工作可进一步加大普法力度，产生法律宣传的效应，提高农民的整体素质。
在农村接受法制宣传的机会要比城市低得多，相当多的农民对法律知之甚少，对诉讼敬而远之。而农村有一个很大的特点就是村与村之间联系很多，李家出了什么事，过几天全村甚至外村都会听说。因此笔者认为切实地为农民办几件实事比单纯进行法制宣传的效果要好，因为当事人回去会向其他人讲述自己的事情，其他人在听的过程中不仅了解到一些法律法规知识，而且还对此深信不疑，他们再去向另外一些人讲述，这样在无形中就提高了农民对法律法规的认知程度。在农村开展法律援助工作，让广大农民多利用法律武器维护自身权益，可以扩大影响，消除一些农民认为法律遥不可及的偏见，改变农民对法律、诉讼的一些认识，提高农民知法、学法、用法的积极性，从而提升农民整体素质，减少因农民不懂法而吃亏上当的情况的发生。
二、现在工作中存在的问题。
1、法律援助工作宣传力度不够。
笔者认为如今对法律援助的宣传存在偏颇，在城市宣传的较为广泛，法律援助中心也多设在城市里，而针对基层农村的宣传较少，因为农村生活比较贫困，真的广泛宣传恐怕会有相当多的农民找上门来寻求法律援助，造成法律援助机构应接不暇。但这样就与成立法律援助机构的初衷背道而驰了，因为宣传的少，广大农民就不了解法律援助，不仅开展法律援助工作非常困难，而且对于整体素质不高的农民，一旦他们的合法权益遭到侵害，他们不知道求助于法律援助机构或者法律服务者，又缺少通过法律途径解决问题的意识，那么只有凭感情用事，采取其他非法手段去维护自身权益，从而引发了更多的社会问题，严重影响了社会的稳定和发展。
2、法律援助审批程序亟待完善。
当前法律援助审批权在法律援助机构，当事人只要交齐相关的证明和材料一般就能够获得免交代理费等法律援助。而笔者在工作中发现，在农村，开具一份无收入或生活贫困证明非常容易，这就给一些人留下了可乘之机，难以确保全部法律援助资源都切实用于帮助符合法律援助条件的受援人，加大了法律援助机构的工作成本，降低了法律援助机构的工作效率。因此，如何进行严格且有效的审查是法律援助审批程序中需要解决的问题。
法律援助除了免交律师费、代理费外，还应包括减、缓、免交诉讼费，这就涉及到法院对法律援助案件的审批。而对于法院来说，法律援助案件一般仅限于或说多限于刑事辩护案件的法律援助，对于民商行政诉讼案件，当事人要想减、缓、免交诉讼费，一般不太可能，得到法律援助的可能性很小。这就引发了一个问题：法律援助机构对符合法律援助条件的民事案件当事人提供法律援助，而法院却没有同意其缓、免交诉讼费用，最终导致无法立案。笔者在从事法律援助工作中也遇到过同样的一个问题，索性赡养案件诉讼费只有50元，笔者先行垫付了，那诉讼费要是几百元甚至上千上万元呢？因此，法律服务费的减免和诉讼费缓、减、免的衔接问题至今尚未很好解决，经济困难的农民经法律援助机构审查批准得到减、免费的律师服务后，往往由于得不到法院缓收和减免诉讼费而不能进入诉讼程序实现自己的合法权益，法律援助最终落不到实处。
3、有限的法律援助资源与大量的法律援助需求之间矛盾突出。
随着普法宣传的深入，广大农民的法律意识不断增强，据笔者在永乐店镇的调查显示，《法治进行时》、《法制播报》、《今日说法》等法制栏目在农村拥有很高的收视率，农民寻求法律帮助的积极性越来越高，对法律知识的运用越来越广，对法律援助的需求量也就越来越大。然而由于我国经济发展水平以及重视程度等因素的制约，法律援助受到人力、财力等条件的限制，加上法律服务和运作成本在不断增加，使得我国的法律援助资源不能适应正在急剧转型和变化的社会对法律援助的需求。2002年司法部法律援助中心的统计数字显示，我国每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际受到援助的低于18万件，受援率不足1/4。
三、解决对策。
1、加强宣传，让农民“知”法律援助。
随着时代的进步，农民获取信息的途径越来越多样化，仅仅依靠在农民赶集时向他们发放宣传资料已经远远不能达到宣传的效果了。在当今这个信息多元化的时代，在有条件的农村要充分利用报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体宣传法律援助的相关内容；在条件落后的地区，可以通过送法下乡、法律咨询等途径，进一步加大对法律援助工作的宣传力度，让需要法律援助的人了解法律援助的基本原则，明确法律援助的条件范围，在权益受到侵害时知道怎样去寻求法律保护，使他们“请不起律师，打不起官司”的难题得以解决。
2、协调配合，让农民“用”法律援助。
仅仅“知”法律援助是不够的，我们最终的目的是要让那些需要法律援助的人“用”法律援助来维护自身的权益。首先，基层法律服务工作者在工作中遇到符合法律援助条件的当事人要主动向当事人提出并积极协助法律援助机构办理法律援助的有关事宜；其次，法律援助机构要严格审查制度，提高工作效率，使应该得到援助的人得到应有的援助。最后，法律援助机构应与人民法院密切配合，杜绝因无法交纳诉讼费而致使法律援助终止的情况发生，使农民能够顺利地“用”法律援助。
3、提高质量，让农民“信”法律援助。
市场经济体制下，产品质量尤为重要，法律援助工作也不例外。法律援助案件质量的好坏直接影响农民对法律援助的信任度，承办法律援助案件的律师或法律工作者要认真做好案件的审阅、调查和准备工作，不能因为农民懂得少、是弱势群体就敷衍了事，要确保法律援助案件的质量，切实维护受援人的合法权益。法律援助只有获得了信任，才能让更多的人去了解它、关注它，才能发挥出更大的作用，才能为维护广大农民的切身利益做出更加巨大的贡献。
4、加大投入，让农民“靠”法律援助。
法律援助是政府的责任，政府应该加大对法律援助的投入，使更多的人能够得到法律援助。笔者设想，在将来条件允许的情况下，在农村贫困地区以乡镇为单位设置法律援助工作站，每个工作站配备2-3名公职律师，由法律援助机构每月为公职律师发放工资，公职律师负责本乡镇的法律援助工作，免费办理咨询、代书等非诉法律事务并承办本乡镇范围内的法律援助案件，这样就扩大了法律援助的范围，使更多的农民能够通过法律途径来维护自身利益，真正做到让农民“靠”法律援助。


甘肃省人民政府办公厅


甘政办发〔2004〕137号



甘肃省人民政府办公厅关于全面推进财政国库集中收付管理制度改革的通知


省直各部门：

根据党中央、国务院和省委、省政府关于推行财政国库集中收付制度改革的精神和总体部署，从2002年11月份起，按照“先行试点、逐步推开”的原则，我省先后选择了三批省直单位开展了国库集中收付制度改革试点工作。经过有关部门的共同努力，改革试点工作取得了阶段性成效，财政预算执行的严肃性、规范性得到加强，财政资金支付效率不断提高。为了认真贯彻落实《甘肃省人民政府办公厅关于转发〈甘肃省财政国库管理制度改革试点实施方案〉的通知》(甘政办发〔2001〕127号)精神，确保实现“十五”期间在全省建立现代财政国库管理制度的目标，省政府决定从2005年1月份开始，在省直所有部门全面开展财政国库集中收付制度改革工作。现将有关事项通知如下：
　　　
　　一、提高认识，进一步增强深化财政国库管理制度改革的责任感和紧迫感

　　建立和完善以国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是党中央、国务院做出的一项重大财政管理制度改革，是社会主义市场经济条件下建立公共财政框架的必然要求，也是规范国家预算执行和政府性资金管理最彻底、最完善、最可靠的模式。推行这项改革，对于进一步加强财政资金监管，提高资金使用效益，从源头上预防腐败具有非常重要的意义。省直各部门要进一步提高认识，牢固树立大局观，认真落实科学发展观，把思想统一到省委、省政府确定的改革方针上来，坚决克服畏难情绪，增强责任感和紧迫感，积极支持改革，参与改革，确保财政国库集中收付制度改革的顺利推进和取得实效。

　　二、严格执行政策，扎扎实实推进财政国库集中收付制度改革

　　继续按照《甘肃省人民政府办公厅关于转发〈甘肃省财政国库管理制度改革试点实施方案〉的通知》(甘政办发〔2001〕127号)以及省财政厅、人行兰州中心支行制定的《甘肃省财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》(甘财发〔2002〕15号)、《甘肃省预算外资金收入收缴管理改革试点实施办法》(甘财发〔2002〕19号)的要求，全面推进财政国库集中收付制度改革。省直各部门要认真学习有关文件精神，严格执行政策，确保各项政策、制度落到实处。

　　(一)实行财政国库集中收付改革的资金范围：

　　1、财政预算内资金；

　　2、纳入预算管理的政府性基金；

　　3、纳入财政专户管理的预算外资金；

　　4、其他财政性资金。

　　属于统借统还的世界银行、亚洲开发银行等国际组织和外国政府贷款的支付，按相关规定执行，其国内配套的财政性资金支付纳入改革范围。

　　(二)建立财政国库单一帐户体系。

　　建立国库单一帐户体系是财政国库集中收付制度改革的核心内容。省直各部门要认真落实《甘肃省人民政府关于印发〈甘肃省机关事业单位银行帐户管理暂行办法〉的通知》(甘政发〔2003〕47号)和财政国库集中收付制度改革相关政策规定，继续清理部门(单位)的各类银行帐户，严格管理单位帐户，规范建立国库单一帐户体系，为推行财政国库集中收付制度奠定基础。

　　(三)全面推行以财政直接支付为主、预算单位授权支付为辅的集中支付方式。

　　推行国库集中收付制度，必须要切实解决好财政资金层层拨付、使用效率较低的问题。今后凡是纳入改革范围的部门(单位)，要全面实行以财政直接支付为主、预算单位授权支付为辅的集中支付方式，在确保财政资金安全的基础上，实行财政资金拨付“直通车”方式，切实方便用款单位，努力提高财政资金的使用效益。

　　(四)继续深化政府非税收入收缴改革试点。

　　政府非税收入收缴改革是建立财政国库集中收付制度的重要内容。省直各执收、执罚部门要坚持依法行政，亮证执法，认真贯彻落实“收支两条线”规定，严格管理各项政府非税收入。省财政厅要继续深化和推进非税收入收缴改革试点工作，努力扩大改革试点范围，建立科学收缴政府非税收入的机制，不断提高财政专户管理水平，增强政府宏观调控能力，力争2005年将所有省直执收、执罚部门纳入非税收入收缴改革的范围。

　　三、精心组织，相互配合，确保改革目标顺利实现

　　全面推进财政国库集中收付制度改革，必须加强领导，精心组织，周密部署。省财政厅作为具体负责财政国库管理制度改革实施工作的部门，要主动加强与各部门的联系，强化服务意识，提高办事效率，为各部门提供方便、快捷、高效、规范的服务，充分调动各部门参与改革的积极性。要认真总结改革试点工作经验，进一步改进和完善各项制度办法，建立健全网络信息化平台，不断提高财政管理水平。要继续加强政策宣传，切实做好财务人员业务培训工作，让广大财务人员熟练掌握新的政策规定，增强财务人员的责任感和工作主动性。

　　省直各有关部门要积极配合和大力支持财政部门的工作，努力为财政国库集中收付管理制度改革创造条件。要建立领导负总责、分管领导具体抓、财务部门负责落实的工作责任制，切实做好本部门及所属单位的改革工作。要严格执行财政国库集中收付制度改革的有关规定，建立健全单位内部财务会计管理制度，进一步加强财政财务管理，切实提高资金的使用效益。

　　监察、审计部门要继续加强对财政国库集中收付制度改革工作的监督检查，及时反馈发现的问题，为政府决策提供依据。

甘肃省人民政府办公厅

二○○四年十二月三日