试论“非转农”在解决地震建设资金缺口依法推进城乡一体化工作中的作用
四川琴台律师事务所主任、致公党成都市法工委副主任 牛建国
四川琴台律师事务所理论研究员 常倜
序 言
自２００４年２月出台《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》以来，成都市的城乡一体化工作在市委市政府领导下逐步推进。实践证明，城乡一体化让农民得到了实惠，为企业发展争取了空间，为政府公益事业争取到了资金，是一举多得的大好事。然而自打它诞生那一刻起就伴随着激烈的争议。尽管如此，2007年6月，国家发改委仍然批准成都市与重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区。但时过境迁，这个“试验区”与过去的“特区”已毫无可比性。从批准机关的层级来看，中央也是进退有度的。让你试，试出成绩是中央的，试错了责任则在地方政府，所以“试验区”批文绝不能当作“尚方宝剑”使用，2008年成都市1号文件尴尬收场便是例证。
笔者认为，城乡一体化中心工作是盘活农村土地，具体措施是“三个集中”，即工业向园区集中、农民向城镇集中、农用地向规模经营集中。之所以有钱补助农民、加大政府财政积累是因为城乡一体化程序中省去了农用地转用审批和征收程序，而这些措施却为现行法律法规所明令禁止，这便是矛盾集中之处。全国其他城市也在进行类似的试点，但农用地转用审批和征收程序成为地方政府挥之不去的屏障。
在“冲撞”中央政策无效后，笔者提出利用地方政府掌握的“户口审批权”，在现行法律框架内和新的历史条件下“依法”推进城乡一体化的“逆向”建议－“卖农村户口”。
由于这仅是个建议，在有人“买”的情况下如何“卖”则可由政府根据情况确定“卖”的条件。可以是金钱，当然也可以是投资或者其他什么条件。
笔者现以成都市为例，说明“非转农”在城乡一体化及筹措农村建设资金方面的作用。
一、成都市当前土地政策
除了执行土地法、农村土地承包法及配套法规外，成都市目前针对农村土地经营权流转的主要依据是２００４年２月成都市委、市政府出台的《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》及随后陆续发布５０多个配套文件。执行这些文件的副作用是造成大量“小产权”房。2007年7月，成都市国土资源局出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》。该《办法》规定，集体建设用地可以进入市场公开出让，宅基地也可在一定条件下通过联营、出租等方式流转，集体土地流转方式向自由流转靠拢。《办法》对集体建设用地流转程序、范围、方式、年限及限制等方面作出了较为细致的规定，土地流转走向了政策层面。继之，2008年2月，成都市又出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，即著名的2008年1号文件。该文件提出：“明确农村房屋产权，确认农村房屋所有权，核发房屋所有权证，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转”。市政府支持农村集体土地进行承包经营权流转，建立在这之上的房屋也将逐步核发统一的房屋所有权证。
在“5•12”地震发生以后，成都市统筹城乡工作委员会和成都市国土资源局又联合发出了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》（成统筹[2008]93号）。该《通知》对于农村集体性质土地产权的规定又有重大突破：农户与联建方共同向市(县)国土资源局提出土地登记申请，市(县)国土资源局对农户的原宅基地使用证进行变更，为农户自住用地发放集体建设用地使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证，土地用途为非住宅(包括商业、旅游业、服务业等)，土地使用年限参照国有建设用地出让年限或自行协商确定。
二、抗震救灾资金缺口及企业资金缺口
由于前些年群众对高房价的对抗情绪，加上今年物价上涨的因素，中央逐步加大了宏观调控的力度。先是直接要求银行对房地产企业贷款（间接融资）严加控制，但效果不太明显，于是又采取了提高存款准备金率，直接冻结银行流动资金，继而连续提高利息。几年前的严控房地产企业上市、发行债券（直接融资）等措施继续维持并严格执行。这些措施加大了企业的融资成本，缩减了企业融资渠道，调控效果逐步显现。以至于在成都市出现了房地产企业手机广告满天飞的情况。但成都人的购房热情并无太多衰减，地产商的优惠尚处于“小步慢跑”的阶段，并无生存压力。
但意想不到的“5•12”地震几乎彻底改变了人们的住房观念，人们不再以住高楼为荣，时不时出现的余震甚至让人们产生安全方面的担心。人们突然之间捂住了自己的钱袋子，出现了大量的退房纠纷。开发商面临着“前无去路”（融资手段用尽，销售无望），“后有追兵”（材料商、建筑商、退房潮等大量支出）的境地，一系列问题迎面而来：在建工程停工、投资放缓，货币流通速度锐减。对于政府来说流转环节税收相应萎缩，政府面对的还有开发商退地的可能。
房地产企业“缺血”只是企业资金紧张的一个侧面，实际上生产型企业（传统第一产业）也面临宏观调控的压力。有的企业去年年底落实的银行贷款到本文成稿时也未落实，一时间，企业间流传着“现金为王”的说法，伴随着日益飞涨的物价也在所不惜。毕竟，生存才是第一位的。
地震的发生，对于成都经济来说无疑是雪上加霜，成都市在地震中损失惨重。据有关部门初步统计，成都市地震重建资金至少需要１５００亿元以上。成都市、县两级财政重建资金缺口高达数百亿元。为了筹措重建资金，成都市出台了《成都市市级地震灾后恢复重建专项资金管理办法（试行）》，压缩机关办公经费，甚至卖掉新办公楼，但仍不能从根本上封堵巨大的资金缺口。
三、城乡联建的法律风险
为了调动民间参与震后重建的积极性，成都市统筹城乡工作委员会和成都市国土资源局联合发布了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》（成统筹〔2008〕93号）。《通知》规定允许农户与城镇居民以协议形式联合建设房屋，对联建的房屋中属于农民的部分办理住宅产权证，对于联建方则将土地用途规定为非住宅(包括商业、旅游业、服务业等)。该政策出台后，媒体进行了大量的报道，吸引了一批有意向的个人和单位与村民签订一批联建协议。但该政策同样引发了民间热议，有人说这是成都地方政府借用地震“机遇”变相推行与以前在城乡一体化过程中曾经实施但被中央政府叫停过的政策，是地方政府挟抗震救灾的民意对中央政府的“讹诈”。但我们认为，在联建过程中，农民在宅基地建设的住宅只要没有超过规定的标准自无不妥，问题是联建协议毁约的后果应当引起足够注意，以防新的历史遗留问题的发生。
我们分析认为，联建协议在地震重建初期毁约的风险不大，大家彼此需要，各取所需，理应相安无事。但重建深入后，随着联建项目的增值日现，利益分配机制的不完善将必然导致纠纷的产生，最终办法当然是诉诸法院，联建协议此时无疑会成为法院审理焦点。由于国家法律对农村土地限定了“三种用途”，即兴办乡镇企业、村民建设住宅和兴建乡（镇）村公共设施和公益事业，国务院对此也三令五申，还严格规定了乡镇企业的范围、宅基地的使用条件，而联建并不属于规定的“三种用途”。法院通常会认定联建协议违反国家法律强制性规定，进而判定其无效。根据法律规定，因无效协议取得的财产各自返还或者作价补偿，因为联建工程在农民的宅基地上进行，不动产按法律规定应归属农民所有，而农民则被判决返还联建款。幸运的联建方或许能够取回投资成本，而不幸运的则可能取不回投资成本。因为农村宅基地使用权只能在限定的范围内流转，由于农村特定的风俗，宅基地拍卖几乎无法进行。说到底，即使联建方胜诉，法院受理的执行案件也将无法善终。
四、“非转农”的可行性
“非转农”的根本问题在于：城市居民是否意愿到郊区去当农民？与省内其他城市相比，成都市有三环路、环城高速以及到各区县的高速公路，市区到郊区的道路四通八达。市区堵车也导致从郊区到工作地点几乎与城市区间流动没有什么时间差别。再加郊区农业科技的发展，特别是园艺产业的发展，使得郊区变得不但清静而且环保，郊区成了城市居民向往的生活区域，在郊区拥有一块属于自己的“自留地”和住宅则更是梦寐以求。《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》下发后，很多城市居民与农户签订联建协议很好地说明这一现象。但如前所述，联建协议联建各方之间在现行法律框架下永远只能产生债权关系，产生不了物权关系，联建方的远期权利存在着无法保障的风险。现有的土地政策也严重制约了城乡统筹发展，禁锢了农村土地的活力发挥，但是放开土地自由流转又很容易面临合法性危机。如何解决这个二难问题？
我们认为，从立法精神和国家政策的导向入手或许能够寻找一些新的思路。事实上，国家并非禁止农村土地使用权流转，而是禁止其流转用于“三种用途”之外的非农建设。立法目的主要是担心放任土地流转将会导致农村土地流失，农民的生计失去保障。因此，《土地管理法》禁止农村集体土地使用权流向城市,而对集体经济组织内部并无严格限制而且鼓励。成都市的“土地新政”愿望虽好，但毕竟太过“直线”而显得有些“冒进”。改革的措施如果公然违反法律的强制的规定，改革者压力就会越大，风险也会越大。就是说，锐意革新无论多么理直气壮，绝不能硬闯“红灯”，但可以另辟蹊径迂回于小巷。
就集体土地流转这个问题而言，如果我们转换一下思路，突破口也许可以集中在对流转主体的控制上。这就是：取得农村集体经济组织成员身份成为农村集体建设用地使用权发生流转关系的先决条件。城市居民要想成为流转主体，必须先完成落户农村的身份转变。这样，土地使用权的转移是由农民到农民的闭合流动，自然也就不存在对国家法律的“顶撞”情形了。这个思路之所以说成是“逆向”，是因为大家眼睛都在盯着农村土地，想着法的与中央“对着干”，结果是“趴在玻璃上的苍蝇－看似前途光明却没有出路”，而反过头来，把市民变农民再与当地农民之间流转土地经营权却不为法律所禁止。
那么，市民如何取得农村集体经济组织成员身份呢？我们认为，根据法律规定，土地政策属于国家，但户口决定权却在地方政府手里。目前有关农民或者农村集体经济组织成员界定法律上没有作统一规定，但这却是现实中必须解决的问题。四川省曾经对此予以界定。《四川省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》（2005年版）第八条规定：“符合下列条件之一的常住人员，为本集体经济组织成员，依法享有农村土地承包经营权：（一）本集体经济组织出生且户口未迁出的；（二）与本集体经济组织成员结婚且户口迁入的；（三）本集体经济组织成员依法办理领养手续且户口已迁入的子女；（四）其他将户口依法迁入，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。”但在修订后的《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》（2007年版）中不知何故删除了关于农村集体经济组织成员界定的规定。与此同时，其他省份如山东等地仍有类似的规定存在。据查询，成都目前尚没有这方面的地方立法。为此，笔者建议充分利用成都作为省会城市的“准立法”权，尽快制订地方法规，对成都市范围内的农村集体经济组织成员和农民的定义以及身份取得方式予以规范。根据《立法法》规定，该法规提请省人大批准后即可生效。在法规制订前，成都市政府可先行作个别规定。这些规定应当包含实施范围（地震灾区）、农村集体经济组织成员的界定及身份取得程序等内容。这些工作完成后，成都市可下发指导意见，规定“非转农”的基础条件。在具备基础条件后村民会议方可召开，进行表决，制作会议记录，再履行户口转移手续，从而取得农村集体经济组织成员资格。
五、“非转农”后“新农民”的权利行使方式应予变通
“非转农”实施后，必然产生一批“新农民”。新的问题也随之产生，比如，村民自治权利的行使有无限制，本人及子女就学就业如何落实，“新农民”政治权利的行使方式如何确定，“新农民”有无户口回迁的选择权等问题均需作出详尽安排。鉴于本文仅是个建议，尚不能确定是否被采用，对此开展深入研究的时机尚不成熟，故我们未作进一步的研究。但如果本建议被采纳，则“非转农”的政治意义却是显而易见的。以前都是“农转非”的单向流动，“非转农”后形成的双向流动格局则意味着消灭了对农民的歧视，才能说明城乡差别正在逐渐缩小，原城市市民与新时代的农民杂居也符合社会主义新农村建设的需要。当然，这种模式也会具有划时代的意义。从眼前来说，则能解决很多震区农村住房建设资金的问题。
（作者电邮：niujianguo@yahoo.cn）
附：执笔人简介
牛建国，男，法学学士，法律硕士，中国法学会会员，四川琴台律师事务所主任律师，致公党中央“抗震救灾”专家小组成员，致公党四川省委联谊委员会成员，致公党成都市委法制工作委员会副主任。曾发表《5•12地震引发的若干法律问题解决之道》（《中国新闻周刊》2008年第19期，《人民检察报》）、《非典疫情呼唤紧急状态立法》（《律师世界》2003年第9期）、《民事诉讼证据疑难问题适用》（《中国律师》2004第3期）、《蝉请黄雀灭螳螂》(《律师与法制》2005年第3期)、《控方的证据助我成功》（《律师与法制》2004年第3期）、《论竞业禁止》（《喀什师范学院学报》2001年第9期）等学术论文及办案心得文章，著有《名律师办案纪实－决战劳动诉讼》（即将出版）。
常倜，男，西南政法大学诉讼法学硕士，四川琴台律师事务所理论研究员，曾发表《中国电子警务建设的缺陷与完善》（《财经政法评论》2007年第1期）、《对中国死刑复核程序的思考》（《财经政法评论》2007年第3期）等学术论文。