浅谈工伤行政诉讼如何处理两个举证责任

山东经济桥律师事务所 娄本清

邹平县劳动和社会保障局 苑光



工伤案件中，对劳动和社会保障局作出的工伤认定结论提起行政诉讼的案件越来越多。据不完全统计，此类案件占基层法院行政诉讼案件总数的1/3。根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十四条，“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，劳动保障行政部门可以根据受伤害职工提供的证据依法作出工伤认定结论。”我们暂且称之为“工伤认定阶段的举证责任倒置原则”。还有一个叫“工伤行政诉讼阶段的举证责任倒置原则”。〈行政诉讼法〉第三十二条，“被造告作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第三十三条，“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”如何认识和处理这两个举证责任，不仅是理论问题，更是一个实务问题。在新条例生效后，是一个新问题。面对新的条例、新的规定。这个新课题值得我们认真对待，积极思考。因此，根据实践中的思考，在此抛砖引玉，以期引起大家的研究与讨论。

先看下面一案例：

张某是某县供电公司一供电所的农电工。2004年1月24日12时30分左右，他在该供电所值班期间摔倒在一电线杆下，该电线杆位于电工组门口东南六米左右，并且有铁鞋、安全帽等被摔到一边。经医院诊断：颅底、左股骨、左胫骨等多处骨折。伤者申请工伤认定，当地劳动和社会保障局作出为工伤的认定结论。用人单位供电公司不服，在复议被维持的情况下，到人民法院提起行政诉讼。

对于此案，有两种处理意见。第一种意见认为，根据〈工伤保险条例〉第十四条第一项规定，构成工伤必须同时具备以下四个条件：（1）工作时间；（2）工作场所；（3）工作原因；（4）劳动关系。即常说的“三工一劳”。本案中，（1）、（4）条件已经具备，但问题是第（2）、（3）条件在工伤认定阶段并无证据证实。即当时只有申请人（受伤害职工）在场，对于是否像申请人所说的那样，由于当时停电而导致去检修线路导致伤害，并无其他证据予以证实。劳动和社会保障部门在对案件事实没有查清的情况下，作出认定为工伤的认定结论，违反了《行政诉讼法》第32条规定，应依据《行政诉讼法》第54条第2项第1目、《最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题解释》第56条第4项之规定，以事实不清，证据不足为由，判决予以撤销。

第二种意见认为：虽然申请人无确凿证据予以证实，但是行政机关的具体行政行为却是具有充分的证据和法律依据。根据《行政诉讼法》第32条规定，劳动和社会保障部门已经尽到法定职责。该工伤认定结论具有合法性、合理性，证据适当、适用法律正确，一党予以维持。

那么，两种意见哪一个正确呢？笔者同意第二种意见。理由如下：

从事实与证据看。行政诉讼法所要求的证据是：事实与证据必须达到法律上的要求，是法律的事实。根据证据法原理，证据要尽量还原事实真相，但法律的证据绝对不能是事实的原型。各种案件均有其特殊性。工伤案件中受伤害职工与用人单位处于对立地位（没有对立不成诉讼）。大量证据由用人单位掌握，受伤害职工一方取证难度大。上述案件发生时，其他人不在场，不能也不可能取到事故现场的经过的有利证据。在这种情况下，法律要求职工方用证据清楚的再现受伤经过是不现实的。如果事实不清，证据不足不能认定工伤，对劳动者未免太苛刻，也不能体现劳动法律保护劳动者合法权益的立法宗旨，更不能贯彻法律保护弱者的基本原则。同理，将查清视事实的责任强加于工伤认定机关也是不合法的。按照工伤法律法规规章和其他规范性文件，劳动保障部门应当在受理之日起60日内作出相应结论。其中没有中止、中断、延长的规定，在用人单位不配合或者不完全配合的情况下，要在60日内查清事实，较为困难。因此《工伤保险条例》与《工伤认定办法》规定工伤认定阶段由用人单位承担举证责任，符合工伤案件的实际情况。依照此规定，劳动和社会保障部门在核实相关证据的情况下，依法作出工伤结论，有充分的事实和法律依据。应当注意，这里的事实与法律依据是相互联系、密不可分得。为此，我们认为，在工伤行政诉讼阶段，人民法院应当将事实与证据作为一个整体进行审查。既然《工伤保险条例》是行政法规，它就是工伤认定的尚方宝剑，它允许在相对事实不能查清的情况下作出有利于职工一方的认定结论，那么劳动和社会保障部门依照法律作出具体行政行为，怎么就成为没有履行法定职责？事实上，这正是履行法定职责的表现。相反，在用人单位不举证的情况下，劳动部门作出不认定工伤的结论，职工一方依法申请行政复议，提起行政诉讼，并以《工伤保险条例》为依据，认为工伤认定结论错误，又将面临的是败诉的结局。

因此，在《工伤保险条例》第十四条的情况出现时，行政机关依法作出工伤认定结论，符合法律，也符合逻辑规律，是完全正确的。实际上，上述案例，劳动和社会保障部门一审败诉，二审胜诉。这正引证了上述笔者观点的正确与合法。在工伤行政诉讼阶段应当正确处理两个举证责任。

上述论述不当之处，敬请广大同仁与老师不惜指教。

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国家安全生产监督管理局


国家安全生产监督管理局办公室文件

安监管司办字［2003］54号


关于建立非煤矿山安全评估进展情况月报制度的通知

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理部门：

国家局于4月份下发《关于开展金属非金属矿山安全生产状况评估工作的通知》（安监管管一字［2003］40号），全面部署了非煤矿山安全评估工作。为全面、准确了解和掌握各地非煤矿山安全评估工作的进展情况，及时发现和解决问题，总结经验，进一步做好非煤矿山安全评估工作，经研究，决定建立全国非煤矿山安全评估进展情况月报制度。现将有关事项通知如下：

一、月报内容

（一）评估工作中采取的主要做法；发现或总结的工作经验；以及遇到的主要问题和建议等情况。

（二）本地非煤矿山安全评估进展情况（格式见附表）。

二、具体要求

（一）各地要充分认识信息统计工作在非煤矿山安全评估工作中的重要性和必要性，切实将此项工作做为一项重要任务来抓，安排专人负责信息的收集、汇总、分析及上报。

（二）月报制度自今年7月份开始上报。请各单位在每月15日前将上月份月报报国家局监管一司。

联系人：张　静

联系电话：010－64463040、64463217

传真电话：010－64463040

附：非煤矿山安全评估进展情况月报表
http://www.chinasafety.gov.cn/zhengwuxinxi/2003/fmpgyb.xls
二○○三年六月二十五日